协调环境保护与经济增长关系的制度设计：源于钢铁工业的启示

作者简介

邓泳红1张其仔2陈晓东3

1社会科学文献出版社

2,3中国社会科学院工业经济研究所

发表于《China Economist》2015年第4期

摘要

中国的经济增长受出口增长的影响很大，协调好环境管制与经济增长的关系，很大程度上要协调环境管制与产业竞争力的关系。环境管制对产业竞争力的影响，很大程度上要受到环境管制机制设计的影响。对环境管制与产业竞争力关系的研究虽然形成了大量成果，但迄今没有得出一致的科学结论，其原因除研究方法的差异外，还在于各类研究都没有充分考虑到环境管制政策对于协调环境管制与产业竞争力关系的作用。环境管制既可能对产业竞争力产生负面影响，也可能产生正面影响，而究竟是产生正面影响，还是产生负面影响，则完全取决于环境管制政策的设计。本文研究了中国钢铁工业的环境管制与钢铁工业产业竞争力的关系，发现中国加强对钢铁工业的环境管制对钢铁工业的竞争力并没有造成负面影响，原因在于钢铁工业的环境管制政策设计充分考虑了先进产能的承受力和设计了合理的成本分摊机制。这一发现，对于我国如何通过政策设计协调环境管制与产业竞争力的关系从而协调环境管制与产业竞争力具有重要参考意义。

关键词

环境管制；钢铁产业国际竞争力；先进产能；成本分摊机制

*作者邮箱：zhangqizi65@yahoo.com

一、引 言

为了探明发展与资源环境的关系 ，西方很多经济学家运用各国数据对经济发展与资源环境的关系进行了估计。估计的结果表明 ，尽管发展与资源生态的关系就不同的指标而言，呈现的关系会有所不同，但总体而论 ，倒U形曲线关系是一种较为基本的形式 。在当经济发展与资源环境的关系处于倒U形曲线的左边时 ，协调经济发展与环境保护的问题就存在 。中国的资源环境与经济发展的协调性虽然在不断增加 ，但资源环境与经济发展的关系还没有穿越过倒U形曲线的顶部进入到充分协调发展的阶段 。

一个国家的经济发展与环境保护是否进入倒形曲线的右边，通常需要满足几个条件 ：一是技术进步与生产率对经济增长的贡献较大 ，二是城市化过程基本完成 ，三是第二产业比重下降 ，四是高耗能产业产量达到峰值 ，五是人口增长缓慢。

(一)与经济发展相联系的技术进步与生产率的提高

较高的经济发展水平 ，通常与较高的生产率相联系 。生产率越高 ，就会产生规模报酬递增现象 ，单位资源的投入会带来超过一单位的产出。在狩猎与采集社会 、 农业社会 ，生产率水平比较低 ，产出的增加主要靠投入的增加 。工业社会与农业社会的最大变化 ，是用机器生产替代了人力 ，这个时期产出的增加依然依靠的是投入的增加，在资源效率的提高上 ，与农业社会比，没有发生什么实质性的变化 。到工业社会晚期 ，人类从工业社会进入到信息社会后 ，人类经济增长方式开始发生重大变化 ，即经济增长开始由规模报酬不变转向规模报酬增加，生产率对经济增长的贡献越来越大 。单位投入的增加 ，会导致产出更大幅度的增加 ，资源的耗费相对较小。当全要素生产率对经济增长的贡献大干投入的贡献时 ，经济发展与环境资源的关系发生转折就有了基础 ，因为这意味着 ，单位产出需要的投入可以少于一单位 。

(二)城市化过程基本完成

目前发达国家的城市化水平都超过60％，城市化过程基本完成，城市人口增长率 基本保持在1％以下 。2011年我国的城市人口占总人口的比例超过50％，预计到2025年 ，我国的城市化率将超过60％，2030年达到65％左右，相当于日本目前的水平 。

(三)第二产业的比重出现较大幅度下降

目前发达国家第二产业的比重都在20％～ 30％左右 ，部分国家甚至更低 。我国目前的第二产业在国民经济中占有较大比重，而且是能源消费大户。随着我国第一 、第 二 、第三产业协调发展政策的推进 ，我国第三产业的比重必将有所提高 ，2030年左右我国第二产业比重将会降至30％左右 ，与日本 、德国20世纪90年代 ，美国20世纪80年代的水平相当。

(四)高耗能产品产量达到峰值

传统的工业化道路 ，都要经历重化工业的阶段 ，污染排放达峰的国家，其高耗能产业在制造业中不再占有重要地位 。我国污染排放达到峰值的时间 ，受高耗能产业或产品产量达到峰值早晚的制约 。我国一些高耗能产品产量如钢铁 、水泥 、平板玻璃都将在2030年前后达到峰值 。

(五)人口规模基本稳定

人口增长是影响资源环境保护的重要驱动因素。日本、德国、法国、英国等在碳排放达到峰值及之后，人口增长缓慢 。在科学的人口政策指导下 ，我国的人口今后也不会出现快速增长 ，2030年人口规模达到峰值的可能性很大。2030年后人口增长对碳排放增长驱动将趋于零甚至为负值。

上述5个条件是一个国家实现资源环境与经济发展的关系进入倒U形曲线的右半部的基础 。以此衡量我国到2030年前后，才能基本满足这些条件 。所以 ，总体而言 ，协调好中国经济发展与环境保护的关系仍然是中国政府所面临的一个重大问题 。

出口是推动中国经济增长重要力量 ，加强,环境管制对产业竞争力的影响是其影响经济增长的重要路径 。关于资源环境管制与产业竞争力的关系的研究 ，国内外学者就此发表了大量成果 ，早期的研究者普遍认为 ，资源环境管制的强化会有害于产业竞争力 ，到20世纪中期这个观点受到波特等人的挑战。他们认为 ，资源环境管制会通过刺激创新从而有利于国内企业竞争力提升 ，并据此提出了资源环境管制有利于竞争力提升的波特假说 。波特假说的提出，引出了一系列经验研究 。《经济学观察杂志》1995年秋季专门刊发了系列文章对这一观点进行讨论 。但从已有的研究结果看 ，由于不同研究者使用的研究手段和方法不同 ，经验研究得出的结论是相当模糊的。Kalt发现 ，在20世纪60年代末至70年代初 ，美国环境标准不断提高使美国污染密集型产业的国际竞争力逐步丧失 。Robinson对70年代末 、80年代初美国环境保护与污染密集型产业竞争力关系进行研究后得出了同样的结论。但这个结论并没有得到普遍的证实。Jaffe等人研究发现 ，环境规制总体而言对美国的产业竞争力不存在巨大的负面影响。Goodstein对 1979～1989年美国产业竞争力进行研究后发现 ，规制强度越大的产业其绩效反而优良。VerBeers 和Van den Bergh 使用全球贸易模型对21个OECD 国家1992年的总体贸易流 、污染密集型产业贸易流和区位敏感型产业贸易流进行了分析 ，其结论是 ，环境保护强度与总体出口呈负相关 ，而环境保护与污染密集型产业的出口之间则不存在这种关系 ，环境保护对用这三种贸易流表示的进口则都有着不利影响 。Gray 和Shadbegian对美国三个产业及造纸等行业生产率与环境管制的关系研究表明 ，两者之间存在负向关系(金碚等 ，2009)。赵细康对我国制造业17个主要产业1991 1999年环境保护强度与产业国际竞争力进行过相关分析，发现环境保护强度的高低与产业国际竞争力强弱的变化并未呈现出一种规律性的变化(2003)。

在资源环境管制与产业竞争力的关系上之所以仍无定论 ，除了不同研究采用了不同的指标和方法计量产业竞争力和环境管制强度这个技术的原因之外 ，还有一个重要原因就是忽略了各国在加强资源环境管制时政策差异的影响 ，所以，政府通过管制政策设计在多大程度上可以有效化解资源环境管制与工业竞争力提升的矛盾的研究不足 。本文的主要贡献在于 ，以钢铁工业为例 ，具体分析了通过环境管制政策的设计 ，化解环境保护与产业竞争力矛盾的可能性

二 、 加强环境管制对钢铁产业竞争力的影响

钢铁行业是我国的能耗大户 ，污染排放高 ，是典型的两高一资行业 。在2007年4月27日召开的全国钢铁工业关停和淘汰落后产能工作会议上 ，时任国务院副总理的曾培炎指出，这几年 ，中国钢铁产业发展很快 ，钢材的生产和消费均名列世界第一 。但是 ，中国钢铁工业是大而不强 ，同时 ，钢铁也是一 个高耗能、高污染的产业 ，是节能减排潜力最大的行业之一。钢铁行业是能源消耗和污染物排放的 大户 。2004年 ，铁行业能耗占全国总能耗的 14.96％，扣除能源加工转换损失量和能源损失量后的终端能源消费 占全 国的比重 为14.71％1；废气排放约占20％，烟尘排放所占比重为6.3％，粉尘排放所占比重为13 .8％。由于钢铁工业是能源消耗和污染排放大户，所以 ，在资源环境保护方面 ，国家出台了一 系列专门针对钢铁工业的政策和管制措施 ，选择钢铁行业开展研究具有典型意义。

1中国钢铁工业协会发展与科技环保部：《钢铁行业节能减排现状、目标和工作思路》，《中国钢铁工业年鉴》（2007），《中国钢铁年鉴》编辑委员会，2008年，第18页。

(一) 钢铁产业国际竞争力的变化

在计量产业竞争力时，市场份额是较为普遍采用的指标。但市场竞争不完全时，市场份额与企业效率的联系就较弱，即使效率不改善，市场份额也可能增加。由于市场份额指标存在一定的局限性，所以在计量产业竞争力时，除运用市场份额指标外，还必须运用效率指标。为了全面计量我国制造业的国际竞争力，同时运用市场份额指标和效率指标是必要的（张其仔，2003）。由于贸易竞争力指数、显性比较优势指数等可以较综合地反映市场份额和效率因素，所以，在衡量钢铁产业国际竞争力的变化时，本文采用贸易竞争力指数、显性比较优势指数两个指标。这里的显性比较优势指数采用改进型，用钢材出口额与进口额之比除以全国的出口额与全国的进口额之比。贸易竞争力指数代表的是我国的钢铁工业与其他国家的钢铁工业相比，其竞争力的高低。改进的显示性比较优势指数代表的是相对于国内其他产业，钢铁产业的竞争力。从贸易竞争力指数考察，我国的钢铁工业的竞争力总体呈上升趋势，2004年之后，呈急剧上升趋势（见表1、图1）。从改进的显性比较优势指数考察，我国的钢铁工业竞争力直到2004年前并未呈现出明显上升趋势，2004年之后，则呈现快速上升的势头（见表2、图2）。

表 1 钢材进出口变化

图 1 贸易竞争力指数变化趋势

表 2 全国出口额与进口额之比、钢材出口额与进口额之比

图 2 改进的显比较优势指数变化

(二) 环境管制强度的变化

分析环境管制对产业竞争力的影响，应充分考虑产业的特性。一般而言，加强环境管制对资源密集型、污染密集型产业的影响是比较大的，钢铁工业属于资源消耗和污染排放比较高的产业，所以，一般认为，加强环境管制对钢铁产业会产生较大的影响。这一推测能否得到经验事实的检验？对于钢铁工业竞争力的衡量虽然有很多指标，但各种指标如何衡量环境管制程度却没有统一看法，如采用人均收入水平、人均污染物排放、人均二氧化硫排放、人均废物回收利用等；有的还采用直接测量法，用颁布的政策、法规数量等反映环境管制的严重程度（赵细康，2003）。总的来看，在选择环境管制测量指标上，因为缺乏统一的计量环境管制的方法，所以，在环境管制与产业竞争力的关系研究上的各种计量研究所得结论都不能令人信服。

为了解决对环境管制程度计量上的主观任意性，就必须寻找到比较客观、比较容易计量的指标来反映环境管制的程度。从钢铁工业来看，运用目前既有的数据构建的两个指标，可以反映政府对钢铁工业加强环境管制的程度，一个指标就是未支付环境治理成本的比重，另一个是出口退税率的变化。钢铁工业中未支付的环境治理成本越高，环境管制的力度就越弱。出口退税率的变化相比于未支付环境治理成本这个指标，作为环境管制程度的衡量指标，则需要慎重使用。原因在于，一个国家对出口退税率进行调整，并不一定是为了解决资源环境问题，也可能是为了解决进出口不平衡问题。所以，用出口退税率作为环境管制程度高低的衡量指标，其合理性取决于出口退税率的调整是否是针对资源环境问题。对我国来说，对钢铁产品出口退税率进行调整，是在国家限制两高一资产品的出口、调整贸易结构这一大的背景下进行的，所以，出口退税率的调整在很大程度上可以作为环境管制程度高低的一个衡量指标。

从钢铁工业已支付的环境成本来看，我国对钢铁产业的环境管制程度近年来呈现出越来越强的趋势。从未支付环境成本与已支付环境成本的比值看，近几年黑色金属矿采选业虽然有较大变化，但黑色金属冶炼及压延加工业的变化要少些。

自2004年以来，我国对钢材产品的出口退税做了多次调整。2004年1月，中国将钢材产品退税由原来的15%下调至13%；2005年4月1日起，中国取消生铁、钢坯等钢材半成品的出口退税；2005年5月1日起，中国将板材、线棒材的出口退税由13%下调至11%；2006年9月15日起，中国将142个税号的钢材出口退税率由11%降至8%；2006年11月1日起，执行对铁合金、生铁、钢坯等30项钢铁及铁合金初级产品实施10％的出口暂定税率；2007年4月15日起，将进出口税则（2007年版）第72章中的部分特种钢材及不锈钢板、冷轧产品等76个税号的出口退税率降为5%，另外83个税号的钢材取消出口退税；2007年6月1日起，对142项商品加征出口关税，其中，重点对80多种钢铁产品进一步加征5%~10%的出口关税，这些产品主要包括普碳钢线材、板材、型材以及其他钢材产品。另外，将去年已经征收出口关税的钢坯、钢锭、生铁等钢铁初级产品的税率由10%提高至15%。

无论从未支付环境治理成本与已支付环境治理成本的比例，还是从出口退税率的变化，都可以得出我国对钢铁工业的环境管制力度是不断加强的结论。把这个趋势与钢铁工业竞争力的变化趋势相比较，可以看出，对钢铁工业加强资源环境管制并没有使其竞争力出现显著下降的后果。

2008年1月，国家进一步提高钢材出口税率后，2月份出口量下降至310.2万吨，为2007年以来的最低点，之后钢材出口量呈现冲高态势，8月份当月出口钢材768.1万吨，同比增长42.9%，环比增长6.5%，创2007年以来我国单月钢材出口量新高。可以说，至少是到2008年上半年，钢铁出口竞争力并没有因为政府资源环境管制的不断强化而呈现显著下降的现象。当然，从2008年下半年开始，特别是第四季度，世界金融危机对中国经济产生越来越广泛的影响，钢铁产量、销售和出口量增长都大幅度下降，甚至出现负增长。很显然，这与资源环境管制没有重要关系。所以，本文的研究不涉及在这一特殊情况下所产生的钢铁增长下降的问题。

三、环境管制政策设计在化解不利影响中的作用

我国的钢铁工业是能源消耗和污染排放较大的部门，从逻辑上推测，加强资源环境管制对我国的钢铁工业竞争力会产生较大影响，而到2008年的实际数据所反映的情况却并非如此。原因何在？

加强环境管制之所以没有导致钢铁产品国际竞争力的下降，原因之一就是加强环境管制导致了产品质量的提升。在经济学中，通常用单位产品价格衡量产品质量的高低，一个国家如果其单位产品的价格提高了，也就意味着产品质量提高了。在其他条件不变的情况下，价格的变化是质量提高的反映，但是，很多情况下，价格的变动受供求关系的影响。一种产品价格的上涨可能并不反映质量的提高，而是因为受到了质量之外的其他因素的影响。为了更真实地反映钢铁产品质量的变化，这里我们用相对价格变化来反映我国钢铁产品质量的变化。相对价格即为钢材出口单价与钢材进口单价之比。因为产品质量的提高在市场竞争中是相对的，是相对于其竞争对手而言的产品质量的提高，再者，这样还可以部分消除与质量提升无关、由其他因素导致的价格变动的影响。从这个指数考察我国钢铁工业的质量变化，其结论是，我国钢铁产品的相对质量20多年来并没有什么进步。所以，加强环境管制之所以没有引起钢铁工业竞争力的下降，难以从加强环境管制引起的钢铁产品相对质量升级的角度加以解释。

从出口产品的单价而言，直到2008年上半年，我国钢材出口单价一直呈上涨之势，所以，加强环境管制之所以没有导致钢铁工业竞争力下降，主要原因之一是我国出口钢材的价格上涨，抵消了加强环境管制造成的成本上涨。自2008年我国调整钢材出口退税率以来，1~8月，我国出口钢铁板材2035万吨，增长3.8%，占同期我国钢材出口总量的48.6%，出口均价962.7美元/吨，上涨35.8%。同期，钢铁棒材出口990.7万吨，下降21.4%，出口均价884.2美元/吨，上涨83.7%，涨幅在各主要品种中列首位。

加强环境管制没有造成钢铁产业竞争力的下降，既然不能从质量提升方面得到解释，那么，可能剩下的原因之一就在于，中国对钢铁工业加强环境管制的机制设计，有效地化解了这种矛盾。

为了更好地理解资源环境管制对钢铁产业的影响机制，我们假定，钢铁产业中存在两种产能，一种是落后的产能，表现为生产规模较少、设备落后；另一种是较为先进的产能。这两种不同的产能，生产的边际成本是不同的，对资源利用和环境保护的影响也是不同的。分析资源环境管制对钢铁工业竞争力的影响时做出这样的假定和中国现实是比较接近的。2006年，国家发改委、商务部、国土资源部、环保总局、海关总署、质检总局、银监会、证监会等再次发布了《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》。通知指出，在2004年末形成的4.2亿吨钢产能中，落后的300立方米及以下的小高炉能力约1亿吨，20吨及以下的小转炉和小电炉能力5500万吨，分别占总能力的27%和13.1%。这部分落后产能，规模小、效率低、污染重、无综合利用设施，单位能耗通常要比大型设备高出10%至15%，物耗高出7%至10%，二氧化硫排放量高3倍以上，粉尘、煤气超标排放，对周边生态环境构成严重威胁。

假定落后产能初始边际成本曲线为SMC0，较先进产能的初始边际成本为LMC0。我国对钢铁工业实行环境管制，重点是淘汰落后产能。假定没有淘汰落后产能时，钢铁的价格为P0，此时落后产能与较先进产能的产量分别为SQ0和LQ02。资源环境管制加强后，是否会对钢铁工业的竞争力产生影响，取决于两个因素：一是落后产能的淘汰是否会引起钢铁价格上涨；二是资源环境管制的加强是否会引起较先进产能的增加。

2当价格与边际成本曲线存在两个交点时，企业会选择价格与边际成本向上时的交点处的产量。如果企业选择价格与边际成本曲线向下倾斜时相交处的产量，此时，只要企业增加产量，其边际成本就会下降，如价格保持不变，企业的利润就会增加。所以，企业选择的产量必是边际成本曲线向上倾斜时的产量。参见哈尔.R.范里安：《微观经济学：现代观点》，上海三联书店、上海人民出版社，2003：458~459。

落后产能之所以落后主要是因为其对资源的消耗和环境的破坏相对较大，所以，加强资源环境管制会使落后产能的边际成本变为SMC1，如果价格不变，仍为P0，则落后产能就会淘汰。落后产能的淘汰是否会影响钢铁工业的竞争力，主要取决于淘汰落后产能是否引起价格上涨。在我国，有两种因素抑制了淘汰落后产能对价格的影响。一是我国淘汰落后产能是在产能过剩的条件下进行的。2003年，国家发展改革委、国土资源部等部门联合发布了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》。该意见提出，到2003年底，我国钢铁生产能力将达到2.5亿吨，当时的在建能力约0.8亿吨，预计到2005年底将形成3.3亿吨钢铁生产能力，已大大超过2005年市场预期需求。2006年，国家发改委、商务部、国土资源部、环保总局、海关总署、质检总局、银监会、证监会等再次发布了《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》。该通知指出，2005年底已形成炼钢能力4.7亿吨，还有在建能力0.7亿吨、拟建能力0.8亿吨，如果任其全部建成，届时，我国炼钢产能将突破6亿吨。而2005年钢表观消费量在3.5亿吨左右，即使考虑到未来钢材需求的增长，供求也是严重失衡的。严重短缺的一些钢材品种，如不锈钢，也出现了产能过剩的问题。由于存在产能过剩，所以，淘汰落后产能对价格的影响有限。

二是我国钢铁工业是落后产能与较先进产能并存的。假定落后产能淘汰后引起了钢铁价格上涨，如从P0涨到P1，此时的先进产能就会扩大生产，增加产量，对价格上涨产生抑制作用。

加强资源环境管制是否会导致较先进产能部分的成本增加？对此，需要分两种情形加以讨论。第一种情形是淘汰落后产能是否会引起较先进产能部分成本的增加。如果先进产能与落后产能分别存在于不同的企业，那么，按我国目前的成本分担机制，淘汰落后产能不会造成较先进产能部分的成本增加。如果落后产能与较先进产能同时并存于一个企业之中，此时，淘汰落后产能的成本就会转嫁到先进产能部分上去，会引起成本的增加。但在实施落后产能淘汰的过程中，政府设计了一种利益补偿机制，企业可以用淘汰的落后产能换取新的产能建设指标。这在很大程度上压低了淘汰落后产能的成本。加之，对于我国大型的钢铁企业来说，其落后产能因为占的比重不大，所以，淘汰落后产能对先进产能部分的成本增加是有限的。

图 5 加强资源环境管制的影响

第二种情形是，资源环境管制的标准是否超过了我国钢铁产业先进产能所能达到的标准。如果资源环境管制的标准没有超过我国现有先进产能可以达到的标准，那么，加强资源环境管制就不会造成先进产能的成本增加，如仍维持在LMC0水平。如果我国资源环境管制的标准超出我国先进产能所能达到的水平，则会使先进产能部分的成本增加，其边际成本曲线如从LMC0变为LMC1，此时，在钢铁价格仍维持在P0时，企业无法生存。企业为了生存，钢铁价格必须上涨，如从P0涨到P1。

如果价格上涨是因为需求方面的因素，那这种价格上涨就不会影响钢铁工业先进产能的竞争力，如果价格上涨是因为成本增加造成的，那么，这种价格上涨就会引起先进产能竞争力的下降。

四、结语

加强环境管制、提高我国产业的资源节约度和环境友好度，是我国实施科学发展观，实现发展方式转变的必然要求。但加强环境管制的政策措施要具有执行力，就必须充分考虑这些政策措施对产业竞争力可能造成的影响。环境管制对产业竞争力既可能产生正面影响，也可能产生负面影响，政策措施设计是否科学合理，是造成这两种不同后果的重要因素。钢铁工业的资源环境管制改革设计，为政府制定科学合理的环境管制政策提供了有益的启示：

第一，一般而言，资源环境管制的标准不能超越我国较先进产能所能达到的水平，除非市场需求引起的价格上涨足以消化由资源环境管制带来的成本增加，或政府为此对企业实施补贴。所以，为了提升我国钢铁工业在资源利用与环境保护方面的技术进步，出台政策的时机是十分重要的。在市场形势较好时，中国应适时出台相关的资源利用与环境保护标准。此时的标准应适当超前，以推动企业的技术进步。而当市场形势不利时，则管制措施的加强应慎行。总之，资源环境管制措施的实施必须充分考虑到先进产能的承受能力。

第二，为了实现节能减排的目标，在落后产能和先进产能同时并存在情形下，在对落后产能进行淘汰时必须建立科学的成本分摊机制。这种分摊机制可以有效地避免落后产能淘汰的成本直接传导到先进产能上去。

设计科学的落后产能淘汰成本分担机制，需要做好利益补偿工作。随着市场准入标准的提高，过去一些合法的生产项目变得不符合要求了，如果强令这些项目退出市场，那么就必须有所补偿。可供选择的退出与补偿机制有：①设立产业调整援助基金，援助企业的退出和转产行为。政府可对从长线行业中退出的企业给予优惠贴息贷款，或者向企业购买旧设备然后将其报废使生产能力退出。产业调整援助基金还可以作为职工再就业培训的费用和待业救济金等。②通过受益者提供的补偿援助退出企业。③对于一些较为集中存在失业问题的行业和地区，由于可能导致明显的社会问题，政府需要制定一些特别的处置措施。

参考文献

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